土地资源作为人类活动、生存和生产的场所与空间，是人类社会赖以生存的基本资源，也是其他一切资源开发利用的资源基础，因此，土地在人口、资源、环境和经济发展关系中居于其他资源无法替代的核心地位。土地资源的多寡和优劣是决定一个国家安全度的重要方面，特别是对于拥有13亿人口的中国来讲，土地安全问题至关重要。

  2005年联合国对中国人口的预测表明，预计到2030年，中国人口将达到14.85亿。有关部门在此基础上，考虑我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，经科学测算表明，要保障国家粮食安全，18亿亩耕地是安全底线年春天，总理在他所作的政府工作报告中指出，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度”，这是保证我们的祖国长治久安的重大决策，受到全国广大人民的拥护。但国土资源部发布的资料显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末缩减了460.2万亩，人均耕地减至1.39亩，保护耕地任务艰巨。

  牢牢守住18亿亩耕地这条红线，已成为发展农村生产力的关键，是当前和今后一个时期农业和农村工作的一项重要任务，是确保国家粮食安全的核心，是增加农民收入的必然要求，是农业现代化建设的重要内容，也是全面建设小康社会的重大举措。

  我国后备农用地资源大多分布在在东北地区和西北地区，特别是东北地区，是我国人均耕地较多的地区，也是我国宜农荒地最多的地区，农用地资源比较丰富。弄清该区后备农用地资源的分布特征、适宜性、开发措施、开发效益，以及土地开垦之后如何防止盐碱化、如何防止现有耕地水土流失，保持土地效力是最重要的。

  土地安全管理就为了确保国家农业土地安全，把珍贵的后备农用地资源纳入档案管理，同时希望能把土地开垦、种植以及维护这一系列过程科学的管理起来，把每一块已垦殖的土地都变成良田，为坚守国家18亿亩耕地安全底线提供保障。

  东北地区后备农用地资源安全管理是东北地区土地安全管理的重要环节，在巩固国家18亿亩耕地安全底线方面具备极其重大作用。

  东北地区后备农用地资源主要属于土地开发类后备农用地资源，可分为荒草地、盐碱地、沼泽湿地、裸土沙地和其它等五大类。因此，这里所指的后备农用地资源主要是未利用土地。

  东北地区开发类后备农用地资源面积为7447.5万亩，占全区土地总面积的6.30%。其中，荒草地面积为4812万亩，占64.61%；盐碱地为882万亩，占11.84%；沼泽湿地为1518万亩，占20.38%；裸土沙地为201万亩，占2.70%；其它类为34.5万亩，占0.46%。

  受自然条件、社会经济条件等因素的影响，东北地区后备农用地资源数量及分布有某些特定的程度的差异。从在辽宁、吉林、黑龙江三省的分布情况看，辽宁省为195万亩，占整个东北地区后备农用地资源总面积的2.62%；吉林省为2059.5万亩，占27.65%；黑龙江省分布面积最大，达5193万亩，占69.73%。从总体分布趋势看，荒草地以山区丘陵数量多，平原区数量少，主要分布在大小兴安岭地区；盐碱地与沼泽湿地以平坦的低洼地数量多，其中盐碱地主要分布在松嫩平原西部草原区，沼泽湿地主要分布在三江平原、松嫩平原西部、辽宁省的盘锦地区等；裸土沙地主要分布在松嫩平原的西部地区。

  荒草地是未利用土地中自然条件较好的土地，是耕地主要的后备资源，也是未利用土地中数量较多的类型。荒草地以黑龙江省境内面积最广，主要分布在大小兴安岭地区，其次是松嫩平原和三江平原。荒草地分布比较集中，有利于成片开发、集中开发和规模经营。

  沼泽湿地是东北地区又一重要的后备农用地资源。主要分布在吉林省与黑龙江省，面积分别为516万亩与879万亩，分别占沼泽湿地总面积的34%与57.9%。盐碱地面积以吉林省面积最大，为495万亩，黑龙江省次之，达367.5万亩，分别占整个地区盐碱地总面积的56.12%与41.67%。

  裸土沙地包括沙地、裸土、土坑等。东北地区此类后备农用地资源面积数量不大，共201万亩，主要分布在黑龙江省境内，占94.78%，吉林省和辽宁省境内分别占2.99%和2.24%。

  研究人员以区域内未利用土地资源，即荒草地、盐碱地、沼泽湿地和裸土沙地为主要对象对后备农用地资源进行适宜性评价，评价标准分为适宜、一般适宜和不适宜三个级别。评价中主要考虑气候、地形、坡度、土壤、水利等因素，根据专家定性打分,通过层次分析法确定权重。在GIS支持下，通过模型运算最后得出东北地区后备土地资源耕地适宜性评价结果。东北地区适宜开垦为耕地的未利用地约占东北地区未利用地总面积的33%，主要位于黑龙江省中部偏北丘陵区的荒草地，以及三江平原、松嫩平原西部部分区域的荒草地。

  一般适宜开垦为耕地的未利用地占东北地区未利用地的23%，主要位于松嫩平原的部分盐碱地和三江平原的部分沼泽湿地。

  不适宜开垦为耕地的未利用地占东北地区未利用地的44%，最重要的包含位于大兴安岭地区，年10℃有效积温小于1800℃的荒草地，位于松嫩平原土壤含盐率大于1%的部分盐碱地，部分地下水埋深较浅，易产生涝灾的部分沼泽湿地,以及位于松嫩平原西部草原区的裸土沙地等。

  在后备农用地资源的开发利用过程中，一定要选择可持久高效利用的土地利用方式，注重社会、经济与生态效益的协调与统一，从而使土地资源得到永续利用。

  东北地区有33%的未利用地可以开垦为耕地，从总体而言后备农用地资源开发具有一定的潜力。但这些未利用地大多分布在土地荒漠化、盐碱化和土壤侵蚀比较强的生态环境脆弱地区，土地开发具有一定的难度。同时为兼顾生态环境效应，有些未利用地不能开垦为农用地。例如黑龙江省的荒草地占未利用地的比例最大，主要分布在大兴安岭地区、呼玛、塔河、漠河等地区。大兴安岭地区气候寒冷，无霜期短，该地区土地利用方向以林为主，国家实施了天然林保护工程，因此该区的荒草地不宜进行耕地开垦。三江平原区域有沼泽湿地面积为293.1万亩，根据黑龙江省政府规定，凡未被开垦的湿地，一律停止开垦，以保护该区域的湿地生态环境，因此从生态环境、生物多样性等的保护出发，本区沼泽湿地也不能再开。又如，黑龙江松嫩平原现有荒草地775.65万亩，多与盐碱土、风沙土呈复区分布。如果开垦不当，易造成土壤盐渍化、沙化，因此，该区荒草地不宜开发成耕地，以发展畜牧业为宜。

  但是不开发未利用地，不等于不管理未利用地。如不注意安全管理，土壤侵蚀、土地荒漠化、盐碱化现象会促进发生，使原本可以开发利用的耕地后备资源变成难以开发或不能利用的土地，使得耕地后备资源最终失去利用的价值。因此要采取多种措施科学阻控土地荒漠化、盐碱化趋势，防止耕地后备资源开发利用条件的进一步恶化。

  截至1949年，三江平原仅有耕地1179万亩，集中在西南部地区，仅占平原总面积的11.8%，各类沼泽湿地、沼泽化草甸湿地、草甸湿地和河湖面积8017.5万亩，占平原总面积的80.2%，三江平原仍是大面积人迹罕至的沼泽区，依然是一片“北大荒”的自然景观。进入本世纪50年代以后，三江平原垦荒活动进入了急速发展的时期，经过半个世纪的农业开发，三江平原现有耕地5502万亩，耕地增加了4323万亩。

  科研人员采用层次分析法和指标体系法,建立了由5个指标组成的三江平原土地资源潜力评价指标体系,运用层次分析法对影响指标进行赋权,进而进行了土地资源潜力评价。

  评价根据结果得出：三江平原一等土地面积占土地总面积的5.41%。该类土地的土质为壤土，养分含量高，土壤酸碱度呈中性或弱酸性，有效土层厚，耕地熟化程度高，适种作物类型广。一等土地具有优越的自然条件,农业利用基本上无限制因素，是最适合农业生产的土地资源。但由于近年来三江平原人口的持续不断的增加，城市扩建等原因，原本面积较小的一等土地面积在慢慢地减少，因此应采取比较有效的保护的方法，减少对该类土地的占用。

  三江平原二等土地面积占土地总面积的50.03%。该类土地多处于二级阶地，阶地面上平坦开阔，土质多为中壤土，养分含量略低，土壤酸碱度呈中性或弱酸性，有效土层较厚，适种作物较广。与一等土地相比，二等土地对农业的发展有轻度的限制，但一般仍能适用于农业利用。这类土地的质量中等，潜力较高。三江平原二等土地的比例较大，通过培肥土壤，改善灌溉条件等措施，有可能达到一等地的生产水平，具有一定的增产潜力。

  三江平原三等土地面积占土地总面积的44.56%。这类土地多处于二级阶地或台地，阶地面略有起伏，土质为中壤或粘土，养分含量不高，耕地熟化程度低，土壤酸碱度呈弱酸性，适种作物有限，对农业生产有较大影响。三等地由于有较多的限制因素，对农业产生非常明显的不良影响，作物产量较低。这类土地的质量较差，土地潜力较低。三江平原的三等土地的比例较大，由于该地区耕地资源有限，因此三等地多为农用。在土地利用上应针对各种限制因素，加强农田基本的建设，采取比较有效措施改善土地的生产力，提高作物产量。对于限制性因素较多的耕地，可考虑改为林用或牧用。

  目前，东北地区有盐碱化耕地总面积1920万亩,占全区总耕地面积的6.8%。已治理盐碱化耕地面积856.5万亩，占全区盐碱化耕地总面积的44.6%。针对如此大面的盐碱化耕地，必须加强其安全管理。要以盐碱化耕地水盐监测为基础，以盐碱、低产田改造技术集成与创制新技术为先导，以先进的农业技术引进、开发为突破，建立盐碱化耕地高效可持续利用的技术体系与典型模式，形成农业土地安全管理理论与技术体系进行示范。

  在以干旱、盐碱著称的吉林省西部地区，一项依靠水利工程建设而开始的土地开发整理项目正在进行中。

  吉林省在位于松嫩平原西部的松原市和白城市实施土地开发整理重点项目。该地区地势平坦，耕地后备资源丰富，但是这一地区常年降水量少，蒸发量大，土地盐碱化、沙化严重。该地区有未利用土地1100万亩，占吉林省未利用土地的一半以上，通过土地开发整理增加有效耕地和粮食产量的潜力巨大。由于西部地区嫩江、第二松花江过境水资源比较丰富，在国家的全力支持下，吉林省开工建设了引嫩（嫩江）入白（白城市）、大安灌区改造、哈达山水利枢纽工程。结合水利工程建设，吉林省投资62亿元启动了西部土地开发整理项目。项目区总面积558万亩，建设高标准农田458万亩，合计新增水田405万亩。预计4年内新增水田300万亩。项目建成后，可年增产商品大米16.5亿公斤，为当地农民新增农业产值33亿元，使项目区农民人均收入由1000元左右提高到8000元左右。作为中国目前增大的土地开发整理项目，它的实施，将会极大提高吉林西部的粮食综合生产能力，为国家粮食安全和耕地占补平衡做出贡献；将会从根本上改善吉林西部人民群众的生产生活条件，加快脱贫致富步伐；将会显著改善项目区的生态条件，促进这一地区的可持续发展。

  据调查，在松嫩平原西部盐碱化低平原上，有24条古河道，总面积有2.1亿亩，其中可供开发的各类盐碱土地的面积约有1500万亩，目前吉林省正在实施的土地开发整理重点项目的部分内容位于此区域。利用古河道水文网络，水土易于控制，生态易于恢复，环境易于整治和水土资源易于开发的优点，重点突破盐碱地开发的主要限制因素水资源的问题，做好流域的水土平衡，根据可提供的水资源量，确定古河道盐碱地资源的开发规模，可在巩固国家18亿亩耕地安全底线上做出贡献。

  东北黑土区主要分布在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古4省(区)的191个县，现有耕地总面积3.2亿亩，占全国耕地总面积的17.4%。2007年，该区域生产商品粮约占全国的三分之一，在保障国家粮食安全方面具有无法替代的主体地位。受自然因素和不合理的生产经营活动影响，东北黑土地流失呈日益加剧趋势，每年流失表土达0.3-1.0cm，黑土区土地生产能力呈下降之势。调查显示，目前东北黑土区水土流失面积已达27.59万平方公里，占全区总面积的26.79%。为完全解决东北黑土区的水土流失问题，保障国家粮食安全，巩固与提高黑土区农业综合生产能力，国家相关部委已经或正在实施一系列土流失综合防治规划和工程。

  2003年松辽委组织东北四省（自治区）联合编制了《东北黑土区水土流失综合防治规划》，并于2006年3月得到了水利部的批复。该规划以乌裕尔河等20条支流为重点，开展水土流失综合治理工作。近期规划治理水土流失面积1.87万平方公里，中期规划治理水土流失面积5万平方公里。实现保护黑土地20万平方公里，改造坡耕地１.35万平方公里的目的。20条支流的治理程度达到80%以上，建立起有效的综合防治体系。项目区的生态环境的恶化趋势得到遏制，土地生产力得到一定效果保护，珍贵的黑土资源得到可持续利用，保证国家的商品粮基地的生产能力稳定。

  国家农业综合开发办公室和水利部决定从2008年开始，在黑龙江省15个县(市、区)、黑龙江省农垦总局下辖的5个农场、吉林省的10个县(市、区)实施东北黑土区水土流失重点治理工程。项目建设总投资为7.2亿元，其中中央投资3.6亿元。东北黑土区水土流失重点治理工程以保护黑土资源、改善黑土区农业生产条件、提高农业综合生产能力为目标，以漫川漫岗区坡耕地改造为重点，以水土整治为基础，以小流域为单元，山、水、田、林、路、村统一规划，工程、植物与农业技术措施优化配置，综合治理。按照规划，第一期工程通过3年实施，改造坡耕地294万亩，保护黑土地900万亩，巩固与促进退耕还林25万亩。

  项目的实施，促进了黑土区农业增产、农民增收和农村经济的社会持续健康发展，实现了生态、经济和社会效益协调统一，以水土资源的可持续利用保障黑土区粮食生产的可持续发展，为发展现代化农业，推进社会主义新农村建设奠定了基础。

  改造中低产田是土地安全管理的重要方面。依靠现有耕地生产能力内部挖潜，改造中低产田，可较大程度地弥补未来耕地因不可避免的原因被占用而导致的减少，因此将是东北地区土地资源可持续利用的主要发展方面之一。中低产田改造是挖掘耕地自身潜力的主要途径，提高土地单位面积利用率，也就等于相对扩大了土地面积，同时也相应地减少了对耕地后备资源开发的压力，有利于耕地后备资源的永续利用。

  应用资源遥感调查的实际耕地面积，参考各省的调查资料做计算分析，辽、吉、黑三省的中低产田面积分别为5193万亩、5427万亩和13590万亩，分别占各省耕地面积的63.8%、60.1%和67.0%。

  改造中低产田，走内涵发展之路潜力巨大，一、二、三期农业综合开发取得的增产增收效果是最好的例证。黑龙江省以三江平原为主的农业综合开发，累计投资26.8亿元，共建设了306个开发小区，其中，改造中低产田1914万亩，新增粮食生产能力57.02亿kg，投入产出比达1：4。吉林省的松辽平原农业综合开发项目，累计改造中低产田940万亩，开荒36万亩，增加有效灌溉面积435万亩，新增粮食16.50亿kg。辽河平原农业综合开发在“八五”期间改造中低产田11.78万hm2，年新增粮食产量1.47亿kg，“九五”期间改造中低产田16.77万hm2，占现有中低产田面积的35%。农业综合开发各试验区、示范区改造中低产田的增产增收效果尤为突出。如黑龙江省海伦市将国家攻关试验区与农业综合开发小区相结合，建立旱改水千亩高产模式，当年设计，当年达标，水稻平均产量达6450kg/hm2，比低洼易涝低产旱田增产80%；吉林省镇来高效农业示范区大面积采用机械化深松蓄水保苗增产技术，使原来的低产田单产达433kg，增产70%；吉林省通榆县推广补水旱作农业体系，单产提高到500kg以上，比一般农田增产1倍。

  如果国家继续保持或增加农业综合开发项目的投入，全区平均每年可改造中低产田450万亩，到2030年可改造中低产田9900万亩，亩增产按150kg计，即可增产粮食148.5亿kg。

  总之，土地作为人们赖以生存和发展的最根本的物质基础，是人类获取粮食及其它农产品无法替代的生产资料。农业的发展，人们物质生活水平的提高，乃至整个国民经济的发展直接或间接地依赖于土地数量的多寡和质量的好坏。东北地区土地安全管理的目标是提高农业土地资源综合利用效率，保障食物持续供给，维护农业劳动者的经济利益，应采用区域调查和典型分析相结合的方法，通过“环境监视测定系统诊断技术引进优化、创制技术集成”的技术路线和“宏观与微观相结合，试验、示范与推广相结合”的组织路线，建立土地安全管理关键技术并进行示范，为坚守国家18亿亩耕地安全底线和保障国家粮食安全提供技术支撑、典型模式与示范样板。